Mientras agonizo.

Repaso de la relación entre Estados Unidos y UNESCO.

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Lázaro I. Rodríguez

La Directora General saliente de Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Irina Bokova, anunció que los Estados Unidos se retira nuevamente del organismo multilateral.[1] En su Declaración relativa a dicha decisión, la mandataria hizo referencia a que “en 2011, cuando se anunció la suspensión de la contribución financiera estadounidense en la 36ª reunión de la Conferencia General de la UNESCO, ya expresé mi convicción de que nunca la UNESCO había sido tan importante para los Estados Unidos, ni los Estados Unidos para la UNESCO”[2], dando cuenta no sólo de que este es el último episodio de algo que ya tenía trama, sino que dejaba abierta a suspicacias críticas esta interdependencia.

Este artículo tiene la intención de explorar brevemente las relaciones UNESCO– Estados Unidos, a partir de seguir la trazabilidad de los momentos críticos que han tenido estos actores como contrapartes a lo largo de los 70 años de existencia de UNESCO. De igual forma, sin pretenciones exhaustivas, se sigue una ruta de explicaciones a estas tensiones que se vincula con la Guerra Fría, el conflicto Israel-Palestina y el financiamiento al multilateralismo.

Sobre la importancia de Estados Unidos para UNESCO puede quedar clara, sobre todo su peso económico. Según el Estatus de la contribuciones al Presupuesto Regular de la UNESCO, con fecha 5 de octubre de 2017[3], Estados Unidos debe a la organización, 542,671,681 desde el 23 de junio de 2011, lo cual representa el 22% del total de contribuciones a la UNESCO. Pero estas cifras no están divorciadas de su peso político, de su impacto en la arena internacional. Parece que la ecuación que relaciona inversión y ganancias no le está dando la cuenta a Estados Unidos considerando su históricamente baja capacidad de incidir en esta organización como, incluso, en la Asamblea General de la ONU donde tiene derecho al veto. El conflicto de inversión es aparentemente simple: por un lado, una Conferencia General de UNESCO sin país alguno con derecho al veto, sobre todo Estados Unidos y por otro, amplios segmentos dentro de la diplomacia y la política norteamericana que no ven estratégica dicha relación cuando costean su peso.

 Pero el diferendo histórico no es sólo de dineros. Las discrepancias entre el Departamento de Estado y UNESCO no parecen tener que ver, incluso con la agenda de partidos políticos de Estados Unidos y no es nuevo. Según estudios norteamericanos, en el período 1953-1954, el tristemente famoso senador Joseph McCarthy indicó que los delegados de ese país ante la organización y aquellos dentro del Departamento de Estado relacionados con UNESCO eran parte de una “conspiración comunista” [4].

En el contexto de la Guerra Fría, y especialmente en la escalada del conflicto entre Israel y Palestina, Estados Unidos comenzó a esgrimir este tema para tomar decisiones de presión en la organización. A raíz de la 18ª Conferencia General de UNESCO en noviembre de 1974,Estados Unidos suspendió las contribuciones al presupuesto de 1975-1976. A pesar de que el texto, pedía “al Director General que se abstenga de facilitar ayuda a Israel en las esferas de la educación, la ciencia y la cultura, en tanto no respete escrupulosamente las resoluciones y las decisiones antes mencionadas”.[5] Al menos desde 1976 hay referencias de que Estados Unidos saliera de UNESCO, tomando en cuenta una comparecencia ante la Cámara de Representantes de Roger Revelle, profesor de Harvard, asesor y parte de delegaciones de Estados Unidos a la Conferencias de UNESCO. En uno de sus argumentos plantea que UNESCO seguirá existiendo con o sin los Estados Unidos como una importante organización intergubernamental[6], a pesar de que su opinión es cuestionable en cuanto a los fines estrictos de la organización para sus fines (educación, ciencia y cultura) desconectando los tema de la injusticias sociales.

En 1983, la administración republicana de Ronald Reagan anunció que al final del siguiente año se retirarían de UNESCO. Según el documento de entonces, el Departamento de Estado argumentó su salida considerando que UNESCO “ha politizado externamente virtualmente cada tema con el que trata, ha exhibido una hostilidad hacia las instituciones básicas de una sociedad libre, especialmente un mercado libre y una prensa libre y ha demostrado una expansión presupuestaria desenfrenada”.[7] Detrás de este criterio, según la misma fuente estaban las deficiencias de administración de UNESCO y el desbalance entre la “gran contribución de Estados Unidos y su comparativa falta de influencia política en UNESCO”[8]. Ya en 1984, un académico norteamericano evaluaba la decisión de salida y se preguntaba hasta que punto era un hecho aislado.[9] Según otra evaluación sobre la ruptura de las relaciones en esa época, afirma que el desinterés de Estados Unidos en UNESCO viene incluso desde los 60, ante la ampliación de la representación internacional en la organización y la “reducida capacidad política” de Estados Unidos de “influenciar en sus eventos”. [10]

Durante los 90, como miembro observador, los Estados Unidos continuaron su apoyo a acciones puntuales y la administración Clinton hizo intentos de incorporarse como miembro pleno, pero por cuestiones presupuestarias no se logró. [11] Fue otro republicano, George W. Bush quien el 12 de septiembre de 2002, luego de disponer de 60 millones de dólares requeridos para incorporarse a la organización y de un estudio pormenorizado de las opciones e implicaciones políticas de esta inversión que aún puede descargarse[12], anunciaba que participarían plenamente en la misión de avanzar en los derechos humanos, la tolerancia y el conocimiento.[13] Pero esta es una historia que tiene que ver con las negociaciones en el marco multilateral de la protección de las industrias culturales, impulsado por Europa y Canadá.

Aunque la relación conflictiva entre Estados Unidos y UNESCO no se apacigua la siguiente década, no fue hasta 2011 que las cuestiones se tensan más aún, y de nuevo es el tema del conflicto israelí-palestino el que se esgrime. Sólo hay que seguir la traza de los debates en torno a la Convención 2005 sobre la protección y promoción de la diversidad de expresiones culturales, de la cual Estados Unidos e Israel fueron equipo oponente del consenso internacional. Estados Unidos dejó de pagar más de 80 millones de dólares como parte de sus compromisos anuales, en protesta a la admisión de Palestina como Estado Miembro, por decisión de 148 países a favor. El comunicado oficial del Departamento de Estado estadounidense, refiere que “esta decisión no se tomó a la ligera, y refleja las preocupaciones de los Estados Unidos con los atrasos crecientes en la UNESCO, la necesidad de una reforma fundamental en la organización, y la tendencia anti Israel continua en la UNESCO”[14].

Esta decisión era un secreto a voces, luego de que el propio Secretario de Estado, Tillerson, hace unas semanas le comentara al presidente de Francia, donde radica la sede de UNESCO, la consideración de que la administración de los Estados Unidos abandonara el foro multilateral, justo cuando Emmanuel Macron estaba buscando el apoyo de Estados Unidos para la candidata francesa, Audrey Azoulay[15] a la próxima elección a Secretario General de la organización, según afirma la revista Foreign Policy.[16]

 

¿Episodio final?

Este escenario descrito nos deja abiertas algunas problemáticas, interrogantes y apuestas: la primera es la propia dependencia presupuestaria de los Estados Unidos que tenía la organización, lo cual, en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo sostenible, el marco internacional renovado de la cooperación y el multilateralismo, es una amenaza no sólo a la sostenibilidad sino a la condición multilateral en sí misma.

El desconocimiento y puede decirse que desprecio de la administración actual de Estados Unidos de la diplomacia y la cooperación como plataformas de negociación internacional es otra de las grandes problemáticas actuales, considerando que el actual sistema surge posterior a 1945 tras la Segunda Guerra Mundial y particularmente UNESCO, como un foro de contención de los conflictos y procuración de la paz y el entendimiento mutuo. Cualquier muro de contención a los intereses norteamericanos es particularmente importante considerando el auge de las formas de extremismo supremacista religioso, de genero, étnico, racial y económico en ese país y su participación en las decisiones públicas en detrimento de los derechos humanos, el marco de actuación de UNESCO.

 

El hecho de que este anuncio de la salida se dé en medio del proceso de renovación del mandato del cargo de director general de UNESCO no debe ser casual [17] pero aquí sólo cabrían especulaciones porque no se disponen aún de información de lo que está pasando tras bambalinas en el mundo diplomático.

Pero hay otro aspecto que nos permite ver que en sí mismo el problema no es de UNESCO, al menos en lo que compete a esta relación. Esta acción de dejar UNESCO no es contraria a la ya debatida tendencia a reducir no sólo el interés de la administración en ciencia, educación y cultural sino a reducir, en algunos casos al mínimo, la responsabilidad pública con estos sectores. El Fondo Nacional de las Artes, una agencia federal independiente que apoya y fortalece la capacidad creativa de las comunidades en el país a través de la participación en las artes fue informada de la intención de quitar los fondos federales en 2018 [18]. En ciencias, el presupuesto se redujo 31% y en educación, 14% [19]. 

Que Estados Unidos decida no ser parte de UNESCO es dramáticamente comprensible. UNESCO en su Constitución entendió “que la grande y terrible guerra que acaba de terminar no hubiera sido posible sin la negación de los principios democráticos de la dignidad, la igualdad y el respeto mutuo de los hombres, y sin la voluntad de sustituir tales principios, explotando los prejuicios y la ignorancia, por el dogma de la desigualdad de los hombres y de las razas”, al mismo tiempo que define que “puesto que las guerras nacen en la mente de los hombres, es en la mente de los hombres donde deben erigirse los baluartes de la paz”.

UNESCO también reconocía que “la incomprensión mutua de los pueblos ha sido motivo de desconfianza y recelo entre las naciones, y causa de que sus desacuerdos hayan degenerado en guerra con harta frecuencia”;  “que la amplia difusión de la cultura y la educación de la humanidad para la justicia, la libertad y la paz son indispensables a la dignidad del hombre y constituyen un deber sagrado que todas las naciones han de cumplir con un espíritu de responsabilidad y de ayuda mutua”;

Quienes fundaron la UNESCO se percataron de igual forma de la necesidad de comprender que “una paz fundada exclusivamente en acuerdos políticos y económicos entre gobiernos no podría obtener el apoyo unánime, sincero y perdurable de los pueblos, y que, por consiguiente, esa paz debe basarse en la solidaridad intelectual y moral de la humanidad”[20].

El gobierno que acaba de retirarse de UNESCO aumentó en 10% el presupuesto de guerra, que ellos llaman “defensa”. 574 mil millones de dólares es la cifra. Desafortunadamente, coherencia no les falta en sus estrategias. La deuda de Estados Unidos a la UNESCO es exactamente el 1% del presupuesto de guerra. Como dijo convencida Bokova, “nunca la UNESCO había sido tan importante para los Estados Unidos, ni los Estados Unidos para la UNESCO.”[21]

 

Referencias.

[1] http://en.unesco.org/sites/default/files/statement-irina-bokova-director-general-unesco-occasion-withdrawal-united-states-america-unesco.html

[2] https://www.youtube.com/watch?time_continue=28&v=K1W4ADx772k

[3] UNESCO (2017) Estatus de la contribuciones al Presupuesto Regular de la UNESCO. http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/BFM/MemberStates-Status-of-Contributions.pdf

[4] Pero debe aclararse que no es el único deudor. Según la misma fuente, 73 países más deben el 14% del presupuesto.

[5] Brian Hocking (1985). Words and Deeds: Why America Left Unesco, The World Today, Vol. 41, No. 4 (Apr., 1985), pp. 75-78 Published by: Royal Institute of International Affairs, http://www.jstor.org/stable/40395724

[6] http://unesdoc.unesco.org/images/0011/001140/114040S.pdf

[7] Revelle, Roger (1977). The United States and Unesco, Bulletin of the American Academy of Arts and Sciences, Vol. 30, No. 6 (Mar., 1977), pp. 15-23. American Academy of Arts & Sciences. http://www.jstor.org/stable/3823118 .

[8] Citado en: United States’ Return to UNESCO
 Source: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 4 (Oct., 2003), pp. 977-979 Published by: American Society of International Law
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3133698 .

[9] The United States and UNESCO: Rethinking the Decision to Withdraw
Author(s): Christopher C. Joyner and Scott A. Lawson
Source: International Journal, Vol. 41, No. 1 (Winter, 1985/1986), pp. 37-71.

[10] Jacobson, Harold K. U. S. (1984) Withdrawal from UNESCO: Incident, Warning, or Prelude?, PS, Vol. 17, No. 3 (Summer, 1984), pp. 581-585, American Political Science Association, http://www.jstor.org/stable/418869

[11] The United States and UNESCO: Rethinking the Decision to Withdraw
Author(s): Christopher C. Joyner and Scott A. Lawson
Source: International Journal, Vol. 41, No. 1 (Winter, 1985/1986), pp. 37-71.

[12] Citado en: United States’ Return to UNESCO
 Source: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 4 (Oct., 2003), pp. 977-979 Published by: American Society of International Law
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3133698 .

[13] Status of Reforms and Budgets of the United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization. GAO-03-565R: Published: Mar 28, 2003. Publicly Released: Mar 28, 2003. http://www.gao.gov/products/A06526

[14] Office of the Press Secretary. September 12, 2002, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/09/20020912-4.html

[15] Sólo hay que seguir la traza de los debates en torno a la Convención 2005 sobre la protección y promoción de la diversidad de expresiones culturales, de la cual Estados Unidos e Israel fueron equipo oponente del consenso internacional.

[16] https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/10/274748.htm

[17] http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/la-france-a-l-onu/la-france-et-l-unesco/article/audrey-azoulay-candidate-a-la-direction-generale-de-l-unesco

[18] http://foreignpolicy.com/2017/10/11/u-s-to-pull-out-of-unesco-again/

[19] http://en.unesco.org/news/nine-nominations-received-post-director-general-unesco

[20] https://www.arts.gov/sites/default/files/NEA-FY18-Appropriations-request.pdf

[21] https://www.nytimes.com/interactive/2017/03/15/us/politics/trump-budget-proposal.html

[22] http://portal.unesco.org/es/ev.php-URL_ID=15244&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html

[23] https://www.youtube.com/watch?time_continue=28&v=K1W4ADx772k